Robert Lippin: kaks aastat vaidlusi haridusleppe ja karjäärimudeli üle

Viimastel nädalatel on kõlanud küsimus, et kui teil oli muresid, miks te siis varem ei rääkinud. Aus vastus on, et räägiti. Kirjalikult, suuliselt, töörühmades, kooskõlastuskirjades, pöördumistes ja arvamuslugudes. Probleem ei ole selles, et haridusleppe osapooled oleksid kaks aastat vaikinud. Probleem on selles, et neid märkusi on järjekindlalt eiratud või serveeritud avalikkusele kui "hilist ärkamist".

Allpool panen kronoloogiliselt kokku, mis kahe aasta jooksul tegelikult juhtus.

Stardipauk, mis seadis ootused liiga kõrgele

30. jaanuaril 2024 sõlmisid Eesti Haridustöötajate Liit ja haridus- ja teadusminister kokkuleppe kollektiivse töötüli lõpetamiseks. Valitsus lubas tõsta pedagoogide töötasu alammäära 1820 euroni ja alustada läbirääkimisi kollektiivlepingu sõlmimiseks hiljemalt 31.12.2024. Eesmärk, et 2027. aastaks peab õpetaja keskmine palk olema vähemalt 120 protsenti riigi keskmisest.

See oli poliitiline lubadus, millele katteallikat tegelikult ei olnud. Sellest hetkest oli selge, et keegi plaanis tulla kosja teise osapoole (st omavalitsuse ) rahakotiga. Kui riigieelarves lisaraha pole, siis tähendab iga uus kohustus kas kärpeid mujal või survet kohalikele eelarvetele. Just sellise taustaga kutsuti 2024. aasta veebruaris kokku laiapõhised haridusleppe läbirääkimised.

Juba esimesel kohtumisel oli omavalitsuste esindajate küsimus väga konkreetne: kes maksab kinni lubatud palgatõusu, kui riigil endal selleks vahendeid pole? See ei olnud tagantjärele norimine, vaid protsessi alguses lauale pandud põhimõtteline mure.

2024 kevad: töörühmad tegid sisulise töö ja osutasid probleemidele

Haridusleppe raames töötasid kolm töörühma: töötingimuste ja koormuse, rahastusmudeli ja õpetaja karjäärimudeli töörühm. Just viimane pani kokku mahuka visioonidokumendi, milles kirjeldati neljaastmelist karjäärisüsteemi, selle seost õpetaja kutsega ja rahastamise põhimõtteid. Olulised on kaks nüanssi.

Esiteks, karjäärimudeli töörühm ei joonistanud kitsalt välja praegust, tugevalt tsentraalset mudelit, vaid laiapõhise raamistikuna mõeldud karjäärimudeli:

• fookuses on iga õpetaja professionaalne areng, heaolu ja õppijate õpitulemused;
• karjäär peab olema seotud kutsestandardiga ja koolipidaja õigusega kujundada oma palgasüsteem;
• rahastamine peab käima nii, et riik paneb praegusele toetusele juurde lisaraha, mida kool saab kasutada kohaliku vajaduse järgi.

Teisisõnu pidas karjäärimudeli töörühm vajalikuks siduda karjäär kutsega ja jätta otsustusruum koolijuhile ning omavalitsusele, mitte kirja panna kogu Eesti jaoks ühtset tsentraalset palgamaatriksit.

Märgilisena andis ministeerium karjäärimudeli töörühmale korduvalt märku, et rahale mõelda pole tarvis. Töörühm rahastusplaanide ja -võimaluste infot mitmeid kordi küsis, sest lisaks unistamisele oli soov luua parimal viisil realistlik mudel vastavalt võimalustele. See oleks aidanud ka seada mudeli koostamisel prioriteete, et millist osa visioonist on olulisim just nüüd ellu viia. Rahade kohta infot töörühm kuni lõpuni ei saanud.

Teiseks tõsteti juba karjäärimudeli töörühma dokumendis esile reaalse probleemi tuum: õpetajaskond vananeb, kvalifikatsiooniga õpetajaid napib, kvalifikatsioonita õpetajate osakaal on suur ning ametist lahkub igal aastal ligi 12 protsenti õpetajatest, rohkem kui enamikus OECD riikides.

Probleem sõnastati, lahendusvariandid loodi ja riigile anti väga selge signaal, mille peale oleks tulnud järgmine aasta üles ehitada. Selle asemel valis ministeerium teise tee.

Tähelepanuta ei saa jätta ka asjaolu, et rahastusmudeli töörühm jõudis tulemuseni, mis ajas kõik osapooled pahuraks. Töörühma välja pakutud mudel oleks olnud kehtivaga võrreldes selgem ja lihtsam ning võib-olla isegi õiglasem. Aga kuna osa omavalitsusi oleks rahaliselt võitnud ja osa kaotanud ning enamus erakoole oleks pidanud hakkama omavalitsustega läbirääkimisi pidama, tekkis paratamatult vastasseis.

Tavapäraselt on selliseid suuri rahastusreforme tehtud viisil, et kaotajatele raha vähenemine vähemalt esimestel aastatel kompenseeritakse. Paraku oli juba esimesel haridusleppe kohtumisel selge ning öeldi ka välja, et riigil raha ei ole ja kõik saab toimuda ainult olemasoleva ümberjagamise teel.

2024 suvi–sügis: hariduslepe ei loo õigusselgust ja raha pole

Kui 2024. aasta sügisel haridusleppe tekst valmima hakkas, saatsid omavalitsused Eesti Linnade ja Valdade Liidu (linnad ja vallad) kaudu ministeeriumile mitu ringi kirjalikke märkusi. Linnade ja valdade kokkuvõttes öeldakse otse, et:

• hariduslepe ei täida streigi lõpetamise kokkulepet ja ei loo, vaid pigem vähendab õigusselgust;
• "hea tahte leppega" ei saa asendada kollektiivlepingu läbirääkimisi;
• õpetajate tööjõukulude kasvuks on riigi eelarvestrateegias aastateks 2025–2027 ette nähtud null eurot ning 2028. aastaks lausa vähenemine ning seega puudub karjäärimudeli rakendamiseks päris rahaline kate.

Lisaks juhiti tähelepanu, et leppe tekst on iseenda sees vastuoluline, kuna ühes punktis lubatakse jääda kehtiva rahastusmudeli juurde, teises aga minnakse seda muutma, ilma et analüüsitaks mõjusid omavalitsuste eelarvetele.

Kõik see oli kirjalikult ja ametlikult laual juba enne, kui hariduslepe detsembris 2024 allkirjastati. Osa osapooli, sh enamik omavalitsusi, jätsidki seetõttu leppe allkirjastamata.

2025 algus: kooskõlastuskiri, milles öeldakse väga selgelt "ei"

2025. aasta jaanuaris saadeti omavalitsustele kooskõlastamiseks põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse muutmise eelnõu, mis tõi haridusleppest tuleneva karjääri- ja palgamudeli seadusesse. Linnade ja valdade kooskõlastuskiri ütleb ühemõtteliselt, et eelnõu § 1 punktid 5 ja 6 (õpetaja karjäärimudel) ei ole kooskõlastatavad. Põhjused:

• kavandatav lahendus on vastuolus haridusvaldkonna arengukava 2021–2035 eesmärgiga, mis näeb ette kutsestandarditel põhinevaid asutusesiseseid või pidaja tasandi karjäärimudeleid, mitte tsentraalset üleriigilist skeemi;
• pakutud süsteem saadab õpetajaks õppivatele ja karjääripöörajatele sõnumi, et neile võib maksta vaid üldist miinimumpalka (2025. aastal 886 eurot), mis on järelkasvu mõttes hukatuslik.

See ei ole tagantjärgi kurjustamine. See on ametlik kooskõlastamata jätmine, mille kuupäev on aasta enne riigikogu lõpphääletust.

2025 suvi–sügis: korduvad märgukirjad riigikogule

Kui eelnõu jõudis riigikokku, kordasid omavalitsused oma põhisõnumeid juba kultuurikomisjonile suunatud arvamustes. Augusti ja oktoobri seisukohtades on must valgel kirjas:

• linnad ja vallad ei toeta kavandatud õpetajate karjääriastmete süsteemi, sest see loob topeltsüsteemi, kutse kõrvale eraldi karjäärimudeli, erinevate hindamiskriteeriumide ja menetlustega;
• see suurendab halduskoormust, tekitab segadust ja ei anna õpetaja professionaalse arengu mõttes sisulist lisandväärtust (mõlemas süsteemis hinnatakse samu pädevusi);
• põhiküsimus "kuidas see lahendab õpetajate järelkasvu kriisi?" on vastuseta;
• karjäärimudel jagab kohustuslikus korras ümber olemasolevat palgafondi ja vähendab koolijuhi autonoomiat palgasüsteemi kujundamisel;
• väide, et "haridusleppes on kokku lepitud üldhariduse õpetaja karjäärimudel", ei ole tõene, leppele kirjutas alla vaid üheksa omavalitsust, kus õppis kõigest 3,4 protsenti Eesti õpilastest.

Siin on üks väga oluline detail. Riigikogu liikmetele öeldi otse, et tugineda "haridusleppele kui suurele konsensusele" on vale. Enamik omavalitsusi ei ole sellise lahendusega nõus.

Lisaks linnade ja valdade sõnastasid sarnaseid murekohti, seejuures samuti korduvalt, oma kirjades erinevad kooskõlastajad ja sotsiaalpartnerid.

Ühispöördumised novembris

Novembri lõpus läks riigikogu liikmete poole teele kolm pöördumist. Esiteks tegi 16 hariduse ja kogukondadega seotud organisatsiooni pöördumise, millega on nüüdseks liitunud organisatsioonide arv kasvanud 22-ni Eesti Õpetajate Liidust, MTÜ-st Alustavat Õpetajat Toetav Kool, SA-st Noored Kooli kuni Heateo Sihtasutuse, õpilasesinduste ja lastevanemate liiduni. Pöördumises öeldakse muuhulgas, et:

• kavandatav muudatus jätaks üle 4200 kvalifikatsioonita õpetaja ilma õpetaja miinimumpalga garantiita (2025. aastal 1820 eurot), viies nende töötasu alammäära riikliku miinimumpalga tasemele (2025. aastal 886 eurot);
• selle otsusega on suur risk süvendada regionaalset ebavõrdsust, surudes nõrgema sotsiaalmajandusliku võimekusega piirkondi odava tööjõu peale;
• välja pakutud karjäärimudel ei lisa uut väärtust, mida olemasolev õpetaja kutsesüsteem ja koolide palgakorraldus ei võimaldaks; tekitab aga juurde dubleeriva paralleelstruktuuri ja kasvatab bürokraatiat;
• 2024. aastal ministeeriumi kutsel kokku tulnud töörühma terviklikku sisendit karjääri käsitluse kohta ei ole ministeerium arvesse võtnud, riigikogu ette jõudnud karjäärimudel ei hõlma nüüdisaegset arusaama õpetajatöö ja tööturu võimalustest ja vajadustest ning ei arvesta Eesti eriilmelise õpetajaskonnaga.

Osapooled ütlevad väga konkreetselt, et töörühmade töö jäeti suuresti kalevi alla ja seaduseelnõu ei lahenda neid probleeme, mille lahendamiseks protsess kunagi algatati.

Järgmisena esitas oma pöördumise õpetajate ühenduste koostöökoda. Pöördumises rõhutati kahte suurt teemat:

1. Õpetajate töötasu alammäär peab kehtima kõigile, kes töötavad õpetajana. See on õpetajaameti maine ja järelkasvu seisukohalt elementaarne eeldus. Töötasu diferentseerimine peab käima kvalifikatsiooni, tööülesannete ja kutsetaseme järgi, aga miinimumist allapoole ei minda.
2. Kvalifikatsioonita õpetajate teema vajab süsteemset lahendust. Vaja on paindlikke ja kvaliteetseid õpiteid, mis võimaldaksid neil töö kõrvalt pädevusi ja kvalifikatsiooni omandada. See ei ole "kosmeetiline parandus", vaid ellujäämisküsimus süsteemile, kus ligi veerand õpetajaid ei vasta kvalifikatsiooninõuetele.

Ka siin on sõnum üheselt selge: karjäärimudeli ja miinimumpalga ümbertegemine ei tohi käia õpetajate järelkasvu ja regionaalse õiglustunde arvelt.

Kolmanda pöördumisega tuli välja Eesti Linnade ja Valdade Liit, mis tõstatas oma 28. novembri pöördumises järgmised probleemid:

• tsentraalne karjäärimudel ahendab kohalike otsustajate tegutsemisruumi;
• lubatud bürokraatia vähendamise asemel bürokraatia hoopis kasvab.

Lisaks pöördumistele algatati rahvaalgatus, mis on kogunud ligi 1500 allkirja.

Kompromiss, mida pole

3. detsembril kutsus riigikogu kultuurikomisjoni esimees Liina Kersna kokku kohtumise, millel osalesid Eesti Haridustöötajate Liidu (EHL), Eesti Õpetajate Liidu, Eesti Õpetajate Ühenduste Koostöökoja, koolijuhtide, Eesti Linnade ja Valdade Liit, ülikoolide ja haridusorganisatsioonide pöördumise esindajana MTÜ Alustavat Õpetajat Toetava Kooli tegevjuht.

Ühisosana kaardistati ära nõusolek selles, et õpetajate palga alammäär kehtiks lisaks kvalifikatsiooniga õpetajatele ka neile õpetajatele, kes õpivad õpetajakoolituses või hariduse õppevaldkonna õppekavadel või kellel on juba olemas magistrikraad. Kohtumist ei protokollitud, kommunikatsioonisõnumeid kokku ei lepitud.

Päev hiljem teatas EHL avalikult, nagu oleks jõutud õpetajate karjäärimudeli kompromissini. MTÜ Alustavat Õpetajat Toetav Kool pidi tegema pressiteate, milles öeldi otse, et mingit kompromissi ei ole, ühist ettepanekut ei sõnastatud ja tuhandetelt õpetajatelt tahetakse endiselt miinimumpalga garantii ära võtta.

Linnade ja valdade vaates oli jätkuvalt kriitilise teemana üleval, et:

• tsentraalne karjäärimudel ahendab koolijuhtide ja omavalitsuste tegutsemisruumi;
• lubatud bürokraatia vähendamise asemel kasvab see märgatavalt;
• puudub mõjude analüüs nii rahastamisele kui õpetajate järelkasvule.

Need ei ole "hilised hädaldamised". Need on reas, detailsete viidetega probleemikirjeldused, mis on olnud kõneks enne igat olulist poliitilist sammu.

Miks siis jääb mulje, et vastuseis tekkis "alles nüüd"?

On mitu põhjust, miks avalikkuseni jõuab mulje, nagu oleksid osapooled kaks aastat mugavalt vaikinud ja nüüd järsku "ärkavad".

1. Protsessi disain oli selline, et vaidlused jäid kabinetivaikusesse.

Haridusleppe algus oli konarlik. Materjalid saabusid viimasel hetkel, mis ei võimaldanud liikmetega arutelu pidada. Töörühmad tegid oma töö ära, aga poliitilised otsused kujunesid pigem EHL-i ja ministeeriumi vaheliste kokkulepete kui kõigi partnerite võrdses dialoogis. Kui otsused sünnivad väikese ringi sees, siis näevadki laiemad osapooled neid alles siis, kui eelnõu riigikokku jõuab.

2. Avalikkusele näidati valikulist pilti.

Ministeeriumi ja EHL-i kommunikatsioon keskendus sellele, et "hariduslepe on laiapõhise kokkuleppe tulemus" ja "õpetajate karjäärimudeliga on kokku lepitud". Tagaplaanile jäi reaalsus, et omavalitsustest kirjutas alla 11,4 protsenti ja nende koolides õpib 3,4 protsenti kogu õpilastest.

Sama muster kordus ka riigikogu kultuurikomisjoni esimehe Liina Kersnaga 3. detsembril toimunud kohtumise järel, kus üks osapool kuulutas välja kompromisslahenduse, mida tegelikult polnud.

3. Osa kriitikast öeldi alguses liiga viisakalt.

Eksperdid ja organisatsioonid püüdsid pikka aega rääkida koostöökeeles: "see lahendus ei loo lisandväärtust", "vajame täiendavat mõjude analüüsi", "oleme valmis aruteludeks". Alles siis, kui oli selge, et neid märkusi ei võeta arvesse ning eelnõu ongi päriselt jõudmas riigikogus teise lugemiseni, valiti veel ainsana tundunud variantide seas minek avalike pöördumiste ja teravama tooni peale.

See, et poliitikud "avastasid" terava vastuseisu alles riigikogus teiseks lugemiseks valmistudes, ei tähenda, et muresid varem ei olnud. See tähendab, et vahepealse aasta veetis seadusandja lootuses, et ehk eriarvamused ja küsimused siiski kaovad ning partnerid väsivad.

Mida sellest loost õppida?

Kui kedagi huvitaks päriselt, miks hariduslepe ja karjäärimudel on nii suure tüli põhjustanud, siis on õppetunnid väga konkreetsed.

1. Kollektiivsest töötülileppest ei saa teha seadust. Streigi lõpetamise kokkulepe sätestas eesmärgi – palka 120 protsenti keskmisest –, aga ei andnud valitsusele mandaati kehtestada tsentraalne karjäärimudel, mis muudab kogu senise palga- ja kutsekorrastuse. Seadusi teeb seadusandja.
2. Töörühmade ja sotsiaalpartnerite sisendit ei tohi võtta "suvalise taustamaterjalina". Karjäärimudeli töörühm pakkus välja lahenduse, mis nägi ette õpetaja elukutse avarama käsitluse, sidus karjääri kutsega, toetas õpetaja professionaalset arengut ja jättis otsustusruumi koolijuhile. Selle asemel loodi kitsamas ringis paralleelne "palgaredel", mille kohta enam tagasisidet kuulda ei võetud ning mille elluviimise mõju- ja rahalist analüüsi pole osapooled siiamaani näinud.
3. Õpetaja töötasu alammäär on väärtuspõhine kokkulepe, mitte tehniline nupp. Kui võtta tuhandetelt õpetajatelt ära ühiskondlikku kokkulepet kehastanud õpetaja töötasu alammäära garantii, siis pole see ainult rahanumber. See on signaal, et "sinu töö ei ole meie silmis päris õpetajatöö", ja mitte iga õpetaja, kes lapsi koolis õpetab, ei ole õpetaja. Just seda on organisatsioonid püüdnud mitu kuud selgitada.
   Vastavalt õigusloome heale tavale ei päde grammivõrdki usk, et "madalamat palka ju keegi ju niikuinii kasutama ei hakka". Liiatigi, kui me päriselt arvaks, et kvalifikatsioonita õpetajatele tõepoolest madalamat palka ei makstaks, siis ei oleks meil vaja pühendada hetkegi aega eelnõu ettevalmistamisele, mis seda võimaldab.
4. Koolijuhi ja omavalitsuse autonoomia ei ole kosmeetiline detail. Eesti hariduse üks suuri tugevusi on olnud, et koolijuhid saavad kujundada meeskonna ja palgasüsteemi vastavalt oma kooli vajadustele. Tsentraalne karjäärimudel koos palgaastmete ja kõigile ühesuguste reeglitega lõikab selle otsustusruumi ära ja paneb vastutaja rolli ikkagi omavalitsuse.
   Sisuliselt peaksime süsteemselt tegelema hoopis küsimustega, miks on koolijuhid olukorras, kus nad värbavad kvalifikatsioonita õpetajaid (neid on kokku juba neljandik Eesti õpetajaskonnast) ja miks nad ei jõua kvalifikatsioonini ning miks ei ole koolides piisavalt diferentseeritud õpetajate palkasid.
5. Mõjude analüüs ei ole tüütu bürokraatia, vaid elementaarne hügieen. Kuni ei ole ausat ülevaadet, mida kavandatav mudel maksab, kas meil on see raha olemas, kuidas see mõjutab erinevaid piirkondi ja koole, milline on mudeli mõju erinevates elu- ja töökaare etappides olevatele nii kvalifikatsiooniga kui ka kvalifikatsioonita õpetajatele ja õpetajate järelkasvule, seni ei saa rääkida vastutustundlikust poliitikast. Enamik osapooli on seda korrutanud algusest peale.

Niisiis, kui keegi ütleb nüüd, et "miks te alles nüüd räägite", siis on aus vastata, et me rääkisime kogu aeg. Te lihtsalt ei kuulanud või ei tahtnud kuulata.

Kahe aasta jooksul on kirjutatud visioone, tehtud ettepanekuid, kooskõlastuskirju ja pöördumisi. On hoiatatud õpetajate järelkasvu ja jätkusuutlikkuse kriisi, bürokraatia kasvu, autonoomia vähenemise ja regionaalse ebavõrdsuse süvenemise eest. Kõik need dokumendid on ka avalikud riigikogu menetluskäigu kulgu kirjeldaval lehel.

Edasi on kaks varianti. Kas jätkame süüdlaste otsimist stiilis "miks sa varem ei öelnud" või tõmbame pidurit, tunnistame, et märguanded olid olemas, ja võtame lõpuks päriselt käsile nii töörühmade sisendi kui ka omavalitsuste ja haridusorganisatsioonide mured. Teine tee on küll ebamugavam, aga haridussüsteemi, õpetajate ja meie laste pärast on see ainus mõistlik valik. 

Allikas: https://www.err.ee/